Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages unterstützen die Parlamentarier im Bundestag bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit und erstellen individuell bestellte wissenschaftliche Auftragsarbeiten, beispielsweise einen Überblick über einen spezifischen Sachstand. Im vergangenen Jahr erhielten die Wissenschaftlichen Dienste vom Fachbereich Gesundheit, Familie, Senioren, Frauen und Jugend den Auftrag, sich mit der Legalisierung von Cannabis, genauer gesagt den Auswirkungen auf die Zahl der Konsumenten in ausgewählten Ländern, näher zu befassen. Auftragsgemäß sollte der Frage nachgegangen werden, “ob es bereits Daten oder Studien gibt, die einen Zusammenhang zwischen der Legalisierung von Cannabis und/oder anderen Drogen und der Anzahl der (Erst-)Konsumenten herstellen”, so die Ersteller des Sachstands. Hierzu wurden Studien aus Belgien, den Niederlanden, Kanada, Portugal, Uruguay und den USA bewertet und sowohl die Position von Legalisierungsgegnern als auch die Argumente der Befürworter einer liberalen Drogenpolitik erörtert.
Die Autoren halten in ihrem Abschlussdokument vom 21. November 2019 fest,
“dass die Verfolgung einer strikten Drogenpolitik wenig bis keinen Einfluss auf das Konsumverhalten hat”. Vielmehr “wiesen einige der Länder mit den strengsten gesetzlichen Regelungen einige der höchsten Prävalenzraten* im Hinblick auf den Drogenkonsum auf, während Länder, die eine Liberalisierungspolitik verfolgen, einige der niedrigsten Prävalenzraten aufwiesen”.
Wie bei Untersuchungen des Konsumverhaltens üblich, dient auch hier neben der Lebenszeitprävalenz die Konsumprävalenz, bezogen auf einen definierten Zeitraum in der näheren Vergangenheit, bspw. im vergangenen Jahr oder in den letzten 30 Tagen, als Indikator.
Herausforderung bei wissenschaftlicher Einordnung
Die Mitarbeiter des Wissenschaftlichen Dienstes weisen darauf hin, dass nicht nur die Art der Datenerhebung in Hinblick auf die Vergleichbarkeit von Befragungsergebnissen zu berücksichtigen ist, auch die erhobenen Daten könnten umfeldbedingt verzerrt sein:
“Insbesondere im Hinblick auf die Vergleichbarkeit von Befragungsergebnissen vor und nach einer Entkriminalisierung bzw. Legalisierung von Cannabis ist darauf hinzuweisen, dass das Antwortverhalten innerhalb der gleichen Gruppe abweichend ausfallen und zu Verzerrungen führen kann. So ist die Bereitschaft zur Angabe eines Drogenkonsums möglicherweise größer, wenn es sich um legale Drogen statt illegaler Drogen handelt. Dadurch ist nicht auszuschließen, dass ein Anstieg der Konsumraten nach einer Legalisierung zum Teil auf ein verändertes Antwortverhalten der Befragten zurückzuführen ist. Zu berücksichtigen ist dieser Aspekt auch beim Vergleich von Prävalenzraten in Ländern, die den Konsum legalisiert haben, mit Ländern, in denen dieser strafrechtlich verfolgt wird.”
Bedingt dadurch, dass der Besitz von Cannabis in den meisten der untersuchten Länder erst vor Kurzem entkriminalisiert oder legalisiert wurde, liegen keine Daten zur langfristigen Entwicklung der Konsumraten vor. Zudem weisen die Autoren auch darauf hin, dass neben der geltenden Rechtsprechung auch andere Faktoren, wie beispielsweise die Finanzkrise in Europa oder allgemein verschlechterte Lebensbedingungen, zu erhöhtem Drogenkonsum führen können.
Die untersuchten Länder im Überblick
Auch wenn für Belgien keine Studien vorliegen, die sich mit den Auswirkungen der liberalen Gesetzgebung Belgiens im Hinblick auf den Konsum von Cannabis auseinandergesetzt haben, können die Daten zur Konsum- und Lebenszeitprävalenz im Vergleich zu anderen europäischen Ländern Aufschluss geben.
“Bezogen auf das Erhebungsjahr 2013 lag die Konsumprävalenz junger Erwachsener im Alter von 15 bis 34 Jahre in Belgien bei 10,1 Prozent und damit deutlich unter dem Wert für die Europäische Union (EU), der mit 26,3 Prozent angegeben wurde. Bereits im Jahr 2008 lag die Lebenszeitprävalenz für Erwachsene im Alter von 15 bis 64 Jahre in Belgien bei lediglich 14,3 Prozent im Vergleich zum EU-Durchschnitt in Höhe von 23,3 Prozent. Im Hinblick auf die Lebenszeitprävalenz bei belgischen Jugendlichen im Alter von 15 und 16 Jahren ist seit der Liberalisierung der belgischen Drogengesetzgebung ebenfalls ein deutlicher Rückgang zu verzeichnen. So ist der Wert zwischen den Jahren 2003 und 2011 von 31 Prozent auf 24 Prozent gesunken; im Jahr 2013 lag dieser bei 18 Prozent und damit erneut auf einem deutlich niedrigeren Niveau. Diese Entwicklung wird als Zeichen dafür gewertet, dass die Entkriminalisierung von Cannabis keinen negativen Einfluss auf das Konsumverhalten von Jugendlichen hatte”,
so die Autoren des Wissenschaftlichen Dienstes.
Erwartungsgemäß existieren in den Niederlanden hingegen eine Vielzahl verschiedener Studien, welche sich mit den Effekten der Entkriminalisierung von Cannabis in den Niederlanden hinsichtlich der Zahl der Konsumenten auseinandergesetzt haben.
“Einige dieser Studien seien zu dem Ergebnis gekommen, dass die Entkriminalisierung von Cannabis in den Niederlanden nicht zu einer Explosion des Drogenkonsums geführt und Drogenpolitik nur einen geringen Einfluss auf die Konsumraten habe. Auch gäbe es keinen Beweis für einen Anstieg der Konsumraten durch die Gesetzesänderung im Jahr 1976”,
so die wissenschaftlichen Mitarbeiter des Bundestages.
Die Drogenpolitik der Niederlande führt zudem laut Wissenschaftlichem Dienst “zu einem Rückgang der Konsumenten harter Drogen auf ein Niveau, das unterhalb des Niveaus der meisten Länder Westeuropas und den USA” liegt. Das Ziel der Trennung zwischen dem Cannabis- und den übrigen Drogenmärkten sei laut den Autoren des Sachstands in den Niederlanden erreicht worden:
“Trotz der faktischen Entkriminalisierung von Cannabis wiesen die Niederlande eine Lebenszeitprävalenz auf, die in den vergangenen Jahren leicht über, mittlerweile leicht unter dem europäischen Durchschnitt lag bzw. liegt.”
In den Niederlanden wird also im Vergleich zu anderen europäischen Ländern weniger Cannabis konsumiert, ein Bericht der niederländischen Regierung von 1995 zeige zudem, dass “im Vergleich zum übrigen Europa nur wenige junge Menschen einen problematischen Drogenkonsum entwickeln.” Auch auf eine über Europa hinausgehende Vergleichsstudie zwischen Amsterdam und San Francisco von 2004, bei der Menschen zu ihrem Cannabis-Konsumverhalten befragt wurden, wird eingegangen. Laut wissenschaftlichem Dienst halten die Autoren der Studie fest:
“Die Autoren kamen im Rahmen dieser Auswertung zu dem Schluss, dass es starke Ähnlichkeiten zwischen beiden Städten gäbe. So hätten sie keinen Hinweis dafür erhalten, dass die Kriminalisierung des Cannabiskonsums zu einer Reduzierung bzw. die Entkriminalisierung des Konsums von Cannabis zu einer Erhöhung der Konsums führe. Sie ziehen daraus die Schlussfolgerung, dass die Drogenpolitik einen geringeren Einfluss auf den Drogenkonsum haben könnte als angenommen.”
Auch bei einer Studie von 2010, welche Prävalenzraten von Jugendlichen in den USA, Kanada sowie den Niederlanden miteinander verglich, ist das Fazit eindeutig:
“Im Hinblick auf den Konsum von Cannabis kamen die Autoren zu dem Ergebnis, dass es trotz der unterschiedlichen Drogenpolitik keine Unterschiede hinsichtlich des Konsumverhaltens zwischen den Ländern gäbe. […] Diese Ergebnisse ließen sich nach Ansicht der Autoren nicht mit der Behauptung vereinbaren, dass eine verbotsorientierte Drogenpolitik den Konsum von Drogen verhindere bzw. eine liberalere Politik zu einem Anstieg der Prävalenzraten führe.”
2011 wurde eine weitere Studie zur Ermittlung der Auswirkungen der niederländischen Drogenpolitik im Vergleich zu anderen europäischen Ländern und den USA durchgeführt. Hier fanden die Forscher heraus, dass
“die Anzahl der Coffeeshops in den Niederlanden einen moderaten Einfluss auf die Prävalenzraten gehabt habe, jedoch nicht zu einer Eskalation des Drogenkonsums geführt hätten – im Hinblick auf die Dauer und Intensität des Konsums. […] Die Autoren kommen insgesamt zu dem Schluss, dass der Cannabiskonsum in den Niederlanden auf einem niedrigeren Niveau liege, als der liberale Markt habe erwarten lassen.”
In der Betrachtung darf natürlich nicht Kanada als erste G8-Nation fehlen, die Cannabis als Genussmittel für Erwachsene legalisiert hat. Laut Statistischen Amt Kanadas (SC – Statistics Canada) stieg im ersten Quartal 2019 die Zahl der neuen Cannabiskonsumenten im Vergleich zum Vorjahr deutlich an. Bei einem Teil der neuen Cannabiskonsumenten handelt es sich um Erstkonsumenten, andere hingegen hatten bereits zu einem früheren Zeitpunkt Cannabis konsumiert und nunmehr nach der Legalisierung erneut Cannabis ausprobiert. Eine Erklärung für den Anstieg liefert das SC ebenfalls:
“Ein Großteil des Anstiegs ist auf den gestiegenen Konsum von Cannabis in der Gruppe der Männer im Alter von 45 bis 64 Jahren zurückzuführen. Die Ergebnisse deuten nach Ansicht von SC darauf hin, dass auch die Erstkonsumenten nach der Legalisierung von Cannabis älter waren als davor. So sei die Hälfte der neuen Konsumenten mindestens 45 Jahre alt gewesen, während im selben Zeitraum 2018 lediglich ein Drittel der neuen Konsumenten dieser Altersgruppe angehörte.”
Um die Auswirkungen der Legalisierung besser ermitteln zu können, sei es laut dem Statistischem Amt Kanada allerdings wichtiger, nicht die reine Anzahl der Konsumenten zu ermitteln, sondern die Zahl der Konsumenten, welche Cannabis häufiger bzw. regelmäßig zu sich nehmen.
Portugal wird oft als Beispiel für eine bessere Drogenpolitik angeführt. Die Autoren des Wissenschaftlichen Dienstes führen in ihrer Ausarbeitung aus, warum dies auch richtig ist:
“Gegner der Entkriminalisierung befürchteten durch das Inkrafttreten des Gesetzes 30/2000 einen starken Anstieg der Konsumentenzahlen in Portugal. Ein entsprechender Anstieg lässt sich jedoch aus den vorliegenden Daten nicht ablesen; vielmehr habe die Entkriminalisierung nur geringen Einfluss auf die Anzahl der Konsumenten gehabt. Zwar sei die Lebenszeitprävalenz in Portugal leicht gestiegen, allerdings entspreche dies der grundsätzlichen Entwicklung in Europa. Auch läge die Lebenszeitprävalenz für den Konsum von Cannabis in Portugal bei elf Prozent und damit deutlich unter dem EU-Durchschnitt von 26,3 Prozent. Auch sei die Lebenszeitprävalenz in der Altersgruppe der 15- bis 64-Jährigen in den Jahren 2007 bis 2012 von zwölf auf neun Prozent gefallen. Der Konsum von Cannabis in der letzten Zeit (recent use) sei in diesem Zeitraum ebenfalls von 3,7 auf 2,7 Prozent, der andauernde Konsum von 31 auf 28 Prozent gesunken. Studien zufolge habe es einen stetigen Rückgang der Anzahl der problematischen Drogenkonsumenten in Portugal gegeben, auch habe die Anzahl der Konsumenten, die Drogen injizieren, seit der Entkriminalisierung um mehr als 40 Prozent abgenommen.”
Nicht nur im Konsumverhalten, auch im Bereich der Justiz sind rückgängige Zahlen zu beobachten. Gemeinsam mit den in Portugal greifenden Gesundheits- und Präventionsmaßnahmen hätte dies
“zu einer deutlichen Reduzierung der sozialen Kosten um 18 Prozent während der ersten zehn Jahre nach der Entkriminalisierung geführt.”
Erfreuliches beim ersten Blick auf die verwendeten Quellen bei der Betrachtung der Entwicklung des Cannabiskonsums in den USA: Anders als der regelmäßig in Bundestagsausschüssen oder Medienberichte als “Experte” zitierte Rainer Thomasius verwendet der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages seriöse Quellen und nicht die der US-amerikanischen Anti-Cannabis-NGO RMHIDTA. Bei der Betrachtung der beiden US-Bundesstaaten Washington und Colorado lässt die Querschnittserhebung des Monitoring for Future von 2017 laut den Autoren des Wissenschaftlichen Dienstes aufgrund der heterogenen Ergebnisse in beiden Bundesstaaten “kein eindeutiges Fazit zu”.
Anders bei der 2018 vorgestellten Studie, die explizit der Frage nachging, ob und wie die Legalisierung in Washington zu einer Veränderung des Konsumverhaltens bei Schülern geführt habe. Hier war für die achte und zehnte Klassenstufe kein Anstieg der Konsumraten feststellbar, im Gegenteil, “vielmehr habe die Legalisierung von Cannabis zu einer Reduzierung des Cannabiskonsums geführt.”
Die zum Teil großen Unterschiede der Forschungsergebnisse erklären die Autoren mit der unterschiedlich großen Gesamtzahl der Befragten sowie des angewendeten Forschungsdesigns, weiterer Forschungsbedarf bestünde weiterhin.
Spannend ist die Studie von 2019, welche über 1,5 Millionen Schüler aus Staaten, in denen Cannabis zur medizinischen Anwendung freigegeben wurde und Staaten, in denen Cannabis als Genussmittel freigegeben wurde, nach ihrer Konsumprävalenz innerhalb der letzten 30 Tage befragte.
“Die Autoren kamen zu dem Ergebnis, dass sich durch die Legalisierung von Cannabis (zur nicht-medizinischen Verwendung) die Wahrscheinlichkeit eines Cannabiskonsums um acht Prozent reduzierte, die Wahrscheinlichkeit eines regelmäßigen Konsums von Cannabis um 9 Prozent sank. Nach Ansicht der Autoren könne die Freigabe von Cannabis zur nicht-medizinischen Verwendung zu einer Verringerung der Konsumprävalenz bei Jugendlichen führen. Dies stimme mit den Ergebnissen anderer Studien überein und passe zu dem Argument, dass durch die Legalisierung Dealer durch lizenzierte Ausgabestellen ersetzt würden und Jugendlichen dadurch der Zugang zu Cannabis erschwert würde.”
Im US-Staat Colorado ist, entgegen der Hysterie in der deutschen Debatte, die Welt nicht untergegangen:
“So kommen die Autoren einer Veröffentlichung aus dem Jahr 2017 zu dem Ergebnis, dass der Konsum von Cannabis nach der Legalisierung nicht zugenommen habe. Grundlage für diese Einschätzung waren Daten des Colorado Department of Public Health and Environment. Danach blieb der Konsum von Cannabis in den vergangenen 30 Tagen bei Erwachsenen im Jahr 2015 mit 13,4 Prozent in etwa auf dem Niveau von 13,6 Prozent im Jahr 2014. Auch hinsichtlich des Anteils der Cannabiskonsumenten unter Highschool-Schülern sei demnach kein statistisch signifikanter Anstieg feststellbar gewesen”,
so der Wissenschaftliche Dienst.
Die California Healthy Kids Survey zeichnet für den US-Bundesstaat Kalifornien folgendes Bild: Für die befragten Siebt,- Neunt,- und Elftklässler beobachteten die Forscher
“einen Rückgang des Cannabiskonsums bezogen auf 30 Tage vor der Befragung. Danach sank die Prävalenzrate bei den Schülern der Klassenstufe 7 von fünf Prozent auf 2,3 Prozent, in der Klassenstufe 9 von 13,4 Prozent auf 9,5 Prozent und in der elften Klasse von 20,1 Prozent auf 16,7 Prozent; dies entspricht jeweils einem Rückgang um drei bis vier Prozentpunkte. Auch die Lebenszeitprävalenz sei nach Angabe der Autoren in den Jahren 2015-2017 im Vergleich zum Zeitraum 2013-2015 in allen drei Klassenstufen um vier (Klasse sieben) bzw. sechs (Klassen neun und elf) auf vier, 17 bzw. 32 Prozent gesunken. Der bereits in den Jahren zuvor verzeichnete Rückgang des Cannabiskonsums wurde den Autoren zufolge verstetigt.”
In Oregon wurden 18-26 jährige Collegestudenten befragt. Die Studien-Autoren selbst stellen dabei aber die Aussagekraft der Befragung in Frage.
“Die Autoren kommen zum Ergebnis, dass die Prävalenzrate für den Konsum von Cannabis bei den Studenten in Oregon nach der Legalisierung deutlich über den Werten vor der Legalisierung läge. Auch wiesen diese eine höhere Wahrscheinlichkeit für den Konsum von Cannabis auf als Studenten in den anderen Staaten. In diesem Zusammenhang weisen die Autoren jedoch darauf hin, dass die Studie Limitationen aufgrund einer geringen Rücklaufquote und der geringen Anzahl an einbezogenen Institutionen in Orgegon aufweise.”
*Prävalenz ist ursprünglich ein Begriff aus der Epidemiologie. Die Prävalenz wird in der Regel anhand von Stichproben geschätzt, um Rückschlüsse über bestehende Fälle ermöglichen zu können.
